Inegavelmente, a reforma tributária é uma das agendas prioritárias para o Brasil de hoje. Com um sistema tributário que não apresenta nenhuma das características recomendadas pelos “manuais” e que se tornou obsoleto em termos arrecadatórios, não resta mais nenhuma desculpa para postergar a execução de uma pauta que pode contribuir para uma significativa melhora econômica e social no país. Por termos, possivelmente, o pior sistema tributário do mundo, há muito pouco risco envolvido na mudança e o potencial de ganho é muito significativo.
Porém, há uma dimensão do sistema tributário que não tem sido incluída no incipiente debate sobre a reforma tributária nesta nova gestão federal que se iniciou este ano: a questão federativa. De uma forma geral, a proposta de reforma que está em voga atualmente – PEC 45/2019, do deputado Baleia Rossi (MDB-SP), que tem como referência a proposta desenvolvida pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), do diretor Bernard Appy – tem um foco bem direcionado para a correção dos principais problemas dos tributos indiretos do sistema brasileiro, como a complexidade, a cumulatividade e a interferência na alocação de recursos.
Tecnicamente muito bem desenhada, a proposta do CCiF caminha na direção das melhores práticas internacionais atuais, criando um legítimo IVA no país. Peca, contudo, por tratar apenas parcialmente (ao propor uma mudança na forma de distribuição da atual Cota-Parte do ICMS) o equilíbrio federativo de receitas tributárias.
Com efeito, essa omissão sobre a pauta federativa não é exclusividade da PEC 45/2019. A PEC 293/04, relatada pelo ex-deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR), e o “esboço” de proposta do Executivo Federal, do secretário da Receita Federal, Marcos Cintra, ventilado pela mídia nos últimos meses, também não tocam neste sensível ponto que deveria estar incluído nessa agenda.
A omissão quanto à questão federativa nas discussões da reforma tributária pode ser atribuída ao potencial desgaste que esta poderia provocar entre os agentes políticos participantes da federação brasileira (desde o presidente da República, até os vereadores municipais), refletindo uma pendenga secular na realidade política nacional. Não é a toa que o presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM-RJ), afirmou recentemente que “a reforma tributária unifica a sociedade e divide a federação”. Ou seja, trata-se de uma tarefa difícil de ser cumprida e que, certamente, seria ainda mais difícil se ampliado o debate sobre o pacto federativo.
Entretanto, isso não pode ser motivo para deixar o assunto de lado. Ao não discutir o pacto federativo no âmbito de uma reforma que perturbaria significativamente a distribuição de recursos dentro da federação, o Congresso Nacional incorre em omissão qualificada, por não cumprir seu dever concreto de atuação na busca e manutenção do sistema de federalismo de equilíbrio, abraçado pela Constituição de 1988. Afora questões jurídicas e legais, existem fartas evidências que colaboram para corroborar a tese de que sistema tributário e pacto federativo devem andar lado a lado em um país federalista como o Brasil.
Uma primeira evidência reside em um elemento histórico-institucional refletido no nosso atual arranjo tributário, composto por instrumentos de arrecadação própria e sistema de partilha e redistribuição de receitas. A proposta original de reforma tributária apresentada na Constituinte em 1987 caminhava na direção de unificar tributos (ICMS e ISS), alterar a incidência para o destino (tributação sobre o consumo) e compensar os municípios com um tributo de competência própria (IVV – Imposto sobre Vendas a Varejo).
Contudo, a proposta foi barrada nas discussões da Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças, especialmente pelo esforço de políticos das regiões Sudeste e Sul (exportadores líquidos de bens e serviços), temerosos com a provável perda de receitas de ICMS decorrente da proposta. Por outro lado, políticos das regiões Norte e Nordeste (importadores líquidos de bens e serviços) viram pouco potencial de ganhos no curto prazo com o novo ICMS, preferindo focar seus esforços para angariar um maior naco da receita do FPE e do FPM. Configurou-se, assim, um inusitado acordo tácito vantajoso para ambos os lados (e péssimo para o país), envolvendo, conjuntamente, o sistema tributário e o sistema de transferências intergovernamentais.
Dada esta construção, questiona-se: é razoável reformar apenas o sistema tributário, mantendo as transferências intocadas, quando estes dois sustentáculos do federalismo fiscal brasileiro foram moldados conjuntamente? Trata-se de uma quebra de acordo?
Outro aspecto importante reside em evidências empíricas acerca da distribuição de receitas dentro da federação. Tomemos o caso dos municípios como exemplo. A carga tributária municipal, decorrente dos tributos de sua própria competência, tem uma relação positiva com o tamanho do município. Ou seja, localidades de maior porte populacional tendem a recolher relativamente mais tributos do que localidades de menor porte – o que seria esperado, haja vista a concentração espacial da atividade de serviços (base do ISS) e dos valores imobiliários (base do IPTU).
Este comportamento, porém, se inverte quando analisamos a carga tributária municipal pela ótica da receita disponível – isto é, quando incluímos na conta da cunha fiscal as transferências obrigatórias recebidas pelos municípios a partir de União e Estados. Neste caso, há uma relação negativa entre a carga tributária e o tamanho do município. Ou seja, localidades de menor porte populacional tendem a ter uma receita disponível relativamente mais elevada do que localidades de maior porte populacional. Essa inversão ocorre justamente devido ao desenho do sistema de transferências, fortemente enviesado em favor das cidades de baixo dinamismo econômico, mas que também contam com baixo contingente populacional.
Por qual motivo esta informação é tão relevante no contexto da reforma tributária? Simplesmente pelo fato de que as competências tributárias municipais seriam fortemente impactadas com a reforma, podendo desequilibrar ainda mais a distribuição de receitas entre os municípios da federação. Não há dúvidas, por exemplo, que as cidades grandes e médias seriam as principais prejudicadas em termos de receitas com o a incorporação do ISS na base de um IVA amplo, como proposto pela PEC 45/2019. Nesta situação, o viés de distribuição de recursos aos municípios de pequeno porte seria reforçado, aumentando o desequilíbrio federativo e colocando as cidades das regiões metropolitanas em situação delicada.
Considerando uma dinâmica demográfica que tem demonstrado uma trajetória de maior concentração populacional nas cidades grandes e médias ao longo do tempo, essa observação é especialmente relevante. Mesmo considerando os efeitos positivos da reforma em termos de crescimento econômico (com reflexos na receita tributária), em termos relativos (como proporção do PIB ou da população) o resultado poderia reforçar situações pouco razoáveis, como prefeituras pequenas com orçamento desproporcionalmente elevado ou prefeituras médias e grandes com sistemático déficit fiscal. Desperdícios de recursos são inevitáveis no primeiro caso, enquanto carência de políticas públicas e inobservância da zeladoria urbana é quase regra no segundo.
Como se vê, a defesa da reforma tributária, que, devido ao seu potencial de proporcionar ganhos, parece relativamente simples quando observada pela ótica dos agentes econômicos, não parece ter a mesma retórica quando observada pela ótica dos entes da federação. É sensível a necessidade de uma discussão mais ampla que abarque o sistema de transferências de receitas entre governos. Um passo além seria a inclusão do pacto federativo como um todo no debate, contemplando não apenas a revisão das transferências, mas também das competências (despesas) e dos arranjos cooperativos entre os entes.
Tradicionalmente as propostas de reforma tributária buscam se orientar pelos princípios norteadores mais tradicionais, como neutralidade, equidade e simplicidade. No caso do Brasil, pelo histórico e pelas características sui generisdo nosso federalismo fiscal, outro princípio precisa seriamente ser levado em conta: o equilíbrio federativo.
Poder 360
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