O Ministério Público Federal (MPF) concorda com a decisão liminar, proferida pela Justiça Federal em primeira instância, que determinou a suspensão da construção de uma adutora para o abastecimento de água no município de Acopiara, no Ceará, por suspeita de irregularidades no uso de verbas federais. Por meio de parecer, enviado ao Tribunal Regional Federal da 5ª Região (TRF5), a procuradora regional da República Socorro Paiva se manifestou contra o recurso do prefeito da cidade, Antônio Almeida Neto, solicitando a retomada da obra.
Segundo consta no processo, o município de Acopiara firmou, no final de 2019, convênio com o Ministério do Desenvolvimento Regional, no valor de R$ 11.129 milhões, para construção de uma adutora na localidade. Para realização da obra, o prefeito contratou diretamente a empresa Colinas Construções Transportes e Serviços Eireli.
O argumento para dispensar a licitação foi a situação emergencial ocasionada pelo baixo nível de água disponível para o abastecimento da população em decorrência de intensas secas. O gestor também destacou a emergência de saúde pública ocasionada pela pandemia de covid-19, enfatizando que a água constitui recurso fundamental à prevenção da doença.
Transbordamentos - O MPF contesta a justificativa de seca ressaltando a ocorrência de transbordamentos em uma das barragens de Acopiara, fato que teve ampla repercussão pela imprensa. “Antes mesmo de tais transbordamentos, já existia nos autos informação prestada pelo prefeito de o quantitativo de água disponível ser suficiente para o abastecimento do município por, ao menos, um ano; prazo no qual o expediente licitatório, por óbvio, poderia, como pode, ser realizado”, assinala a procuradora regional da República Socorro Paiva.
A Fundação Cearense de Meteorologia e Recursos Hídricos (Funceme) também confirmou que uma das barragens da cidade está sangrando, ou seja, atingiu o volume de 100% da capacidade de armazenamento de água em decorrência das chuvas. A instituição informou que o estoque de água para o abastecimento da população está, inclusive, superior ao nível de anos anteriores.
Na decisão, a Justiça Federal do Ceará destacou que uma obra de grande complexidade, que necessita de investimento de alto custo, não se enquadra no conceito de “emergência ou calamidade pública”, presente na Lei 8.666/93. Isso porque esse tipo de serviço exige o detalhamento das condições técnicas de execução e viabilidade de realização da obra em determinada localidade, o que demanda tempo.
Processo 0806038-18.2020.4.05.0000
Confira a íntegra do parecer, ABAIXO
Assessoria de Comunicação Social
Procuradoria Regional da República da 5.ª Região
(81) 2121.9823 / 2121.9824
prr5-ascom@mpf.mp.br
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA REGIONAL DA REPÚBLICA DA 5 ª REGIÃO
PROCESSO 0806038-18.2020.4.05.0000 25ª VARA FEDERAL/CE (ELETRÔNICO)
RECORRENTE: ANTÔNIO ALMEIDA NETO
RECORRIDO: MARIA SIMONE FÉLIX GURGEL VIEIRA
RELATOR: DES. FEDERAL CID MARCONI – TERCEIRA TURMA
PARECER Nº 12.149/2020
MM. Des. Federal Relator:
ANTÔNIO ALMEIDA NETO interpõe agravo de instrumento, com
pedido de antecipação de tutela recursal, contra a decisão proferida pelo Juiz da 25ª Vara
Federal/CE que, na ação popular 0800242-72.2020.4.05.8107, deferiu a liminar para suspender a execução do contrato administrativo 2020.04.03.01, celebrado entre a prefeitura de
Acopiara/CE e a empresa Colinas Construções Transportes e Serviços Eireli.
O agravante postula a reforma da decisão pela necessidade da
obra objeto do contrato impugnado na ação popular. Afirma estar a edilidade vivenciando
situação emergencial caracterizada pela falta de água decorrente de longas estiagens que
resultaram na drástica redução dos recursos hídricos disponíveis, circunstância a se revestir
de grande relevo no atual momento de emergência de saúde pública de importância internacional imposta pela crise da Covid-19, pois a água constitui recurso fundamental à prevenção
do contágio. Justifica a necessidade da obra, outrossim, nos fatos de determinados bairros
municipais estarem em sistema de rodízio de mais de oito dias sem água.
Aduz, outrossim, ter o baixo nível de água até então disponível
implicado diretamente na qualidade dos recursos hídricos disponibilizados à população, o
que tem alavancado os casos de diversas doenças por contaminantes das águas e consequentemente os gastos com a saúde pública. Justifica a contratação por meio de dispensa licitatória nas disposições da Lei 13.979/2020. Defende ter a empresa efetivas condições para a
execução da obra, sobretudo por não se tratar de edificação de alta complexidade, a qual será
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finalizada no prazo de cento e oitenta dias (id. 4050000.20727262).
Em vista da urgência e relevância da matéria, o Relator determinou a remessa dos autos a esta Procuradoria Regional para a emissão de parecer sobre o
pedido de atribuição dos efeitos suspensivos, independente da intimação da agravada para
impugnar o recurso (id. 4050000.20767811).
Pela petição de id. 4050000.20875517 a recorrida informa não
se verificar crise hídrica na gravidade descrita pelo agravante, haja vista o intenso período
chuvoso atualmente verificado no município, em face do qual já se verificaram, inclusive,
dois episódios de transbordamento, por excesso de volume, da barragem municipal. Juntou
reportagem corroborando a alegação.
O pleito antecipatório não deve ser acolhido.
O agravo de instrumento, na sistemática adotada pelo Código
de Processo Civil em vigor, não suspende, em regra, a decisão impugnada, salvo quando, a
rigor do art. 995, CPC, verifique-se a possibilidade de os efeitos do seu imediato cumprimento imporem risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, exigindo-se, ainda,
a demonstração da probabilidade do direito invocado no recurso. Senão, confira-se:
Art. 995. Os recursos não impedem a eficácia da decisão, salvo disposição legal ou decisão judicial em sentido diverso.
Parágrafo único. A eficácia da decisão recorrida poderá ser suspensa
por decisão do relator, se da imediata produção de seus efeitos houver
risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, e ficar demonstrada a probabilidade de provimento do recurso.
Destarte, para a atribuição de efeito suspensivo ao agravo de
instrumento, exige-se a constituição de prova inconteste da probabilidade do direito (fumus
boni iuris) e do perigo da demora (periculum in mora).
Tecidas essas considerações, a Lei n° 8.666/93, em atenção aos
princípios da legalidade, impessoalidade e probidade e aos subprincípios da supremacia e
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indisponibilidade do interesse público, impôs a licitação como procedimento de base às contratações realizadas pelo poder público.
Com isso, os casos de dispensa, que constituem exceções
pontuais à regra porquanto geralmente fundados em motivos de força maior, devem guardar
pertinência com o disposto no art. 24 da Lei 8.666/93, sobretudo, no caso dos autos, do
contido em seu inciso IV, para o qual:
Art. 24. É dispensável a licitação:
[...]
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando
caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar
prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços,
equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os
bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa
e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo
máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos,
contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a
prorrogação dos respectivos contratos;
Na espécie, o município de Acopiara/CE, na gestão do
agravante, ANTÔNIO ALMEIDA NETO, valendo-se do permissivo acima, realizou a contratação
direta da empresa Colinas Construções Transportes e Serviços Eireli-ME (dispensa
emergencial 2020.03.30.01), ao argumento de se verificar o exaurimento da água disponível
para o abastecimento da população por decorrência das intensas secas que afligiram o
município. Conforme exposto no Projeto Básico/Termo de Referência de id.
4050000.20727939):
Versa a matéria sobre a construção da adutora de abastecimento de água,
decorrente das inúmeras secas propiciadas no município de Acopiara, iniciadas desde 2012, que comprometeram e ainda comprometem o forneciDocumento assinado via Token digitalmente por MARIA DO SOCORRO LEITE DE PAIVA, em 10/06/2020 14:01. Para verificar a assinatura acesse
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mento da cidade de Acopiara, fato que nos deparamos nos anos subsequentes, perdurando até os dias de hoje, já que a barragem que abastece
a cidade ainda permanece sem água.
Em consequência disso, verificaram-se o exaurimento da água subterrânea e dos açudes, o desabastecimento d’água da população e significativas perdas agropecuárias, situação ainda não recuperada após a última
quadra chuvosa.
A estiagem afeta diretamente ou indiretamente os distritos do município
tais como: Santa Felícia, Santo Antônio, Isidoro, Luna, Quincoê, Ebrim,
Barra do Ingá, Solidão, São Paulinho, Trussu e a Sede Rural. E a área
Urbana os bairros mais afetados são: Vila Esperança, Vila Moreira, Ipiranga, Maria Ramos, Vila Martins, São Franscico, Vila Aroeiras e Centro.
(fls. 40/41 – id. 4050000.20727939).
Nada obstante, na análise sumária dos autos, própria da presente fase processual, verifica-se não ter o agravante demonstrado os requisitos caracterizadores de urgência apta a motivar o processo de dispensa na forma do art. 24, IV, da Lei
8.666/93, tampouco o deferimento da antecipação da tutela recursal.
Explico.
O objeto do contrato administrativo é a edificação de sistema
de adutora com mais de nove mil metros de extensão, ao custo de R$ 11.129.332,61. Conforme o projeto básico, a adutora, que consiste num conjunto de tubos utilizado para a captação de água do Açude Trussu, localizado a 25 km de Acopiara/CE, consistirá em plataforma flutuante, composta por módulos interligados os quais segundo reconhecido no projeto, configuram sistema moderno composto por módulos, sistema de interligação, piso de
proteção, guarda corpo, pórtico, ancoragem e base de bombas. Note-se:
A Plataforma Flutuante será uma composição que engloba módulos flutuantes interligados, formando uma base que permite a flutuação sobre água,
sendo um moderno sistema flutuante desenvolvido e conhecido em fiberglass (fibra de vidro), basicamente a plataforma será composta dos
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módulos, sistema de interligação, piso de proteção, guarda corpo, pórtico,
ancoragem e base de bombas.
A formação da plataforma será realizada com a união dos módulos flutuantes do tipo celular, encaixados lateralmente, formando a base flutuante
principal, no próprio local de instalação e operação do sistema de captação. Os sistemas de encaixes laterais permitem travamento em três planos.
Essa plataforma será concebida em uma exclusiva apresentação modular
insubmersível, reforçadas (sic) internamente com perfis em aço, inseridos
na fabricação dos módulos devidamente calculados para suportar a carga
que será submetida, terá uma configuração de um bloco medindo 11.000
x 4.000 mm, com módulos de 600 mm e 1.200 mm e capacidade para
7.500kg. (...). [fls. 63/64 – id. 4050000.20727941).
A análise superficial das especificações anteriormente reproduzidas, aliada ao orçamento destinado à obra (R$ 11.129.332,61), além da relevância social
da adutora para o pequeno município de Acopiara/CE, o qual possui, aproximadamente
53.931 habitantes, deixa notória a elevada complexidade procedimental, social e econômica
a demandar a atuação baseada no princípio da cautela, como, inclusive, defendido, a contrario sensu, pelo agravante à fl. 8 das razões recursais.
No tocante à complexidade procedimental, o sistema de tubos
projetado, como visto, é do tipo flutuante. Sua instalação depende de estruturas de suporte
para cuja construção o estudo do solo se mostra imperioso, dada a carga bruta superior a sete
toneladas que haverá de ser suportada continuamente pelas instalações.
A complexidade social e econômica pode ser verificada face à
necessidade, pela população de Acopiara/CE, de melhorias no sistema de abastecimento hídrico, fato notório e incontroverso nos autos de origem. A construção da adutora, portanto,
interferirá na vida de mais de cinquenta mil pessoas pelo prazo mínimo de vinte anos (cf.
projeto básico), do que exsurge a necessidade de se adotarem todas as cautelas e mecanismos cabíveis na legislação para a plena efetividade da obra.
Tais constatações, analisadas à luz da práxis forense, converge
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para o reconhecimento da provável impossibilidade de as obras serem concluídas no prazo
de 180 dias do art. 24, IV, da Lei 8.666/93, nos exatos termos definidos na decisão, panorama
do qual advém não só a impropriedade do ato administrativo de dispensa, mas a ausência de
probabilidade do provimento do mérito do recurso ora analisado a prejudicar a antecipação
pleiteada.
Não bastasse isso, embora o agravante defenda suposta urgência na edificação da adutora pelo alegado crescimento de doenças decorrentes da baixa qualidade da água até então disponível, qualidade essa prejudicada pelo baixo volume dos reservatórios, não demonstrou o nexo de causalidade entre tais contextos fáticos (baixa disponibilidade de recursos hídricos x baixa qualidade da água), sequer juntou documentação apta
a comprovar a suposta baixa qualidade da água potável, tampouco o incremento de doenças.
O argumento de absoluta seca e de redução em mais de 80%
do volume dos reservatórios também não encontra amparo nas evidências dos autos, quando
se tem em vista a notoriedade proveniente da repercussão midiática dos transbordamentos
da barragem de Acopiara/CE. Nessa toada, cumpre destacar, a exemplo do consignado pelo
Juiz, que antes mesmo de tais transbordamentos, já existia nos autos informação prestada
pelo agravante de o quantitativo de água disponível ser suficiente para o abastecimento da
urbe por, ao menos, um ano; prazo no qual o expediente licitatório, por óbvio, poderia, como
pode, ser realizado. Conforme expôs o Juiz:
Além disso, a ausência de situação emergencial também resta evidenciada,
ao menos nessa análise perfunctória própria das tutelas de urgência, em
razão da justificativa da própria Administração, em seu parecer, no sentido de que houve uma acentuada melhoria no quadro invernoso de 2020
e que é possível garantir o abastecimento por mais 1 (um) ano.
Não bastasse isso, vale ressaltar que os dados oficiais5[6] extraídos da
Fundação Cearense de Meteorologia e Recursos Hídricos - Funceme revelam que uma das barragens que abastece a cidade de Acopiara/CE, qual
seja o Açude Quincoé, encontra-se sangrando, ou seja, atingiu o volume
de 100% (cem por cento) da capacidade de armazenamento de água em
decorrência das chuvas.
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Dessa forma, se a cidade de Acopiara/CE está com um nível de estoque de
água para abastecimento da população superior ao nível de anos anteriores, a priori, não existe razão para que haja a dispensa de licitação e,
consequentemente, a contratação direta. (fl. 10 – id. 4050000.20727271).
Ainda que assim não fosse, embora a origem da obra, se nova
ou antiga, seja ponto controvertido nos autos, no Projeto Básico/Termo de Referência a edilidade afirma ser o problema das secas conhecido desde 2012.
Daí advém a conclusão de a administração ter tido tempo claramente suficiente para preparar o processo licitatório. Nada obstante, escolheu iniciá-lo no
fim de 2019, com a expedição do Ofício n°122 GABINETE DO PREFEITO, de 9/8/2019,
ao Secretário Nacional de Proteção e Defesa Civil, a quem foi solicitado apoio federal mediante a inclusão da edilidade na Operação Carro Pipa (OCP).
Carece, igualmente, de plausibilidade o argumento de a dispensa licitatória ter encontrado amparo nas disposições da Lei 13.979/2020. Embora os recursos hídricos sejam salutares à prevenção do contágio pelo novo Corona Vírus, a dispensa
licitatória objeto dos autos não teve como motivação o enfrentamento da emergência de saúde pública - pandemia do COVID-19.
Tendo em vista a Teoria dos Motivos Determinantes, para a
qual a validade do ato administrativo depende da veracidade dos motivos utilizados pelo
administrador para sua edição, a contratação está vinculada ao quanto exposto no procedimento de dispensa 2020.03.30.01, qual seja, o exaurimento da água disponível para o abastecimento da população.
A esse respeito ganha destaque a tese (defendida no agravo) de
o processo de dispensa ter encontrado amparo no Decreto Municipal 001/2020, de 8/1/2020,
de cujo art. 1° lê-se: “fica declarada a existência de situação anormal provocada pelo desastre crônico, gradual e previsível, caracterizada como SITUAÇÃO DE EMERGÊNCIA
provocada pela SECA em todo o município de Acopiara-CE” (fl. 7 – id. 4050000.20727939).
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Tal como se vê, em momento algum a crise de saúde internacional pela pandemia do COVID-19 foi utilizada como fundamento para a contratação da
empresa Colinas Construções Transportes e Serviços Eireli-ME mediante dispensa de licitação, pelo que não pode o gestor valer-se das disposições da Lei 13.979/2020 para sustentar
a validade do ato já praticado.
Nessa senda, anote-se, por pertinente: a complexidade das
obras objetos dos autos e o conhecimento comum de tais edificações durarem mais de 180
dias, permite concluir que a contratação por dispensa, ad argumentandum tantum, não influiria direta e incontestavelmente no controle do avanço da Covid-19.
Aliás, a Lei 13.979/2020, como cediço, foi editada para viabilizar maior celeridade, sobretudo, na aquisição de equipamentos e suprimentos médico-hospitalares, dentre os quais não constam, obviamente, grandes obras de infraestrutura pública.
A inexistência do requisito “probabilidade do direito” decorre,
ainda, da identificação de possíveis ilegalidades no cumprimento de formalidades essenciais
à validade do procedimento de dispensa. O expediente administrativo foi instaurado em
31/3/2020; o contrato com a empresa Colinas Construções Transportes foi assinado três dias
depois (em 3/4/2020). Nada obstante, a liberação dos recursos apenas foi realizada no mês
seguinte (4/5/2020), do que exsurge o provável direcionamento em favor da pessoa jurídica.
Outrossim, conforme destacado pelo MPF nos autos da ação
popular de origem (0800242-72.2020.4.05.8107), observaram-se “outros elementos em pesquisas a bases de dados a que temos acesso que corroboram as irregularidades cujos indícios já foram apresentados, a exemplo da inexistência de trabalhadores formais da empresa
contratada registrado na RAIS desde 2018” (id. 4058107.17986382).
Tendo em vista o exposto e o fato de a primeira parcela dos
recursos federais já ter sido posta à disposição do município, a suspensão do contrato administrativo, nos moldes da decisão impugnada, é imperioso.
Não tendo o recorrente demonstrado a probabilidade do provimento do agravo, tampouco o perigo da demora, o indeferimento do pedido de antecipação
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da tutela recursal é medida a se impor.
Por todo o exposto, opina, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL,
pelo indeferimento do pedido de atribuição de efeito suspensivo, recebendo-se o agravo, tão
só, no efeito devolutivo.
Recife, 8 de junho de 2020.
MARIA DO SOCORRO LEITE DE PAIVA
Procuradora Regional da República
MSLP/FGSF
PJE 0806038-18.2020.4.05.0000. AGTR. Adutora. Efeito suspensivo. Indeferimento.
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